水電氣熱等公用事業(yè)是社會(huì)生產(chǎn)生活的重要保障,與人民群眾切身利益密切相關(guān)。近年來(lái),公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件較為多發(fā),損害了相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體和人民群眾的合法權(quán)益。為了預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為,防止部分公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸,也為了引導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)反壟斷合規(guī),維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,市場(chǎng)監(jiān)管總局起草了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《指南》),于今年8月20日向社會(huì)公開征求意見。該《指南》明確了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則,細(xì)化了壟斷行為的分析框架和考量要素,對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)規(guī)制的壟斷行為表現(xiàn)作出針對(duì)性規(guī)定,為反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)工作提供更為明確、清晰的指引。
一、《指南》構(gòu)建了我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域體系化的反壟斷監(jiān)管制度
公用事業(yè)是為社會(huì)公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的行業(yè),包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等。公用事業(yè)領(lǐng)域之所以容易出現(xiàn)壟斷行為,主要是由于公用事業(yè)存在自然壟斷環(huán)節(jié)以及較多的行業(yè)管制和市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,從而使公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者更容易獲得市場(chǎng)力量且相對(duì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束。在市場(chǎng)監(jiān)管總局2024年發(fā)布的10起民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)典型案例中,就包括了安徽9家瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案、海南昆侖港華燃?xì)夤緸E用市場(chǎng)支配地位案、簡(jiǎn)陽(yáng)海天水務(wù)公司濫用市場(chǎng)支配地位案等3起公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件?!吨改稀吩诳偨Y(jié)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域突出的壟斷問(wèn)題,通過(guò)共七章45條的規(guī)定,對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位的整體分析框架、具體行為表現(xiàn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),以及經(jīng)營(yíng)者集中的分析框架和審查重點(diǎn)作出了細(xì)化規(guī)定,同時(shí)還規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查、制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為、經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任等內(nèi)容,形成我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域事前事中事后全覆蓋的反壟斷制度規(guī)則體系,系統(tǒng)性地構(gòu)建了我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管制度。
二、《指南》為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)工作提供了明確指引
反壟斷執(zhí)法的最終目的并非懲罰,《指南》踐行“一分預(yù)防勝過(guò)十分救濟(jì)”的理念,充分發(fā)揮預(yù)防性監(jiān)管作用,能夠引導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)遵守法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范與自我約束,最大程度地維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)?!吨改稀非逦U述了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的認(rèn)定思路。例如,對(duì)于壟斷協(xié)議行為,《指南》規(guī)定在通常情況下,首先認(rèn)定相關(guān)行為是否屬于《反壟斷法》第十七條和第十八條第一款規(guī)定的情形,再分析經(jīng)營(yíng)者是否能夠證明上述行為符合《反壟斷法》第十八條第二款、第三款規(guī)定的不予禁止或者第二十條規(guī)定的豁免條件。對(duì)于濫用市場(chǎng)支配地位行為,《指南》規(guī)定在通常情況下,首先需要界定相關(guān)市場(chǎng),認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)是否具有市場(chǎng)支配地位,再結(jié)合公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提出的正當(dāng)理由以及相關(guān)行為是否排除、限制競(jìng)爭(zhēng),具體分析是否構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。經(jīng)營(yíng)者可以按照《指南》的認(rèn)定思路,對(duì)照自身行為檢視是否可能觸犯《反壟斷法》,是否存在相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。如確實(shí)存在法律風(fēng)險(xiǎn),則應(yīng)盡早采取措施予以糾正。從這一角度來(lái)看,《指南》有助于增進(jìn)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)《反壟斷法》的理解,促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者接受公平競(jìng)爭(zhēng)理念并合規(guī)經(jīng)營(yíng),并可以為經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)工作提供切實(shí)的操作指引。
三、《指南》結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)對(duì)反壟斷監(jiān)管重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了明確的制度回應(yīng)
由于公用事業(yè)具有公共性、地域性、政策性等特點(diǎn),其壟斷行為的類型、表現(xiàn)和損害均呈現(xiàn)一定的特殊性?!吨改稀穼?duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的認(rèn)定在原則適用反壟斷一般分析框架的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地作出了規(guī)定。例如,在相關(guān)市場(chǎng)界定問(wèn)題上,《指南》規(guī)定應(yīng)遵循相關(guān)市場(chǎng)界定的基本依據(jù)和一般原則進(jìn)行替代性分析,同時(shí)結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營(yíng)模式等特點(diǎn)根據(jù)個(gè)案具體分析,并專門規(guī)定在壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位個(gè)案中,相關(guān)地域市場(chǎng)一般界定為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍,在經(jīng)營(yíng)者集中個(gè)案中,考慮公用事業(yè)領(lǐng)域存在選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié),相關(guān)地域市場(chǎng)界定可能不局限于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍,還可以考慮選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)范圍。再如,由于公用事業(yè)事關(guān)安全和社會(huì)公共利益,受到較多的行業(yè)管制,因此對(duì)于濫用市場(chǎng)支配地位中的“正當(dāng)理由”抗辯,《指南》專門規(guī)定了各類濫用市場(chǎng)支配地位行為的正當(dāng)理由,以及一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由的情形。這些內(nèi)容有助于提升反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的科學(xué)性和專業(yè)性。
總之,公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管工作事關(guān)社會(huì)公共利益和人民群眾切身利益,事關(guān)民生福祉,《指南》進(jìn)一步落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出的“強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”的要求,充分體現(xiàn)了我國(guó)《反壟斷法》“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益”的立法目標(biāo),有助于創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境,更好維護(hù)市場(chǎng)秩序、激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力,將在我國(guó)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中發(fā)揮重要作用。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專家咨詢組成員 孟雁北)
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